Дипломат Олександр Чалий: Захід готовий виконувати Будапештський меморандум, це українські еліти забули про нього

Серед 5 питань Володимира Зеленського, які він хоче задати українцям в день виборів 25 жовтня, є такий: “Чи підтримуєте ви право України на використання гарантій безпеки, визначених Будапештським меморандумом, для відновлення її державного суверенітету і територіальної цілісності?”

Про те, як відбувалося підписання документа, чому його не використали раніше і як його можна застосувати зараз, “КП” в Україні “розповів один з розробників Будапештського меморандуму (див.” Довідку “КП”), екс-перший заступник міністра закордонних справ України Олександр Чалий. На момент підписання він був начальником договірно-правового управління українського МЗС.

“Нас ніхто не обманював з Будапештським меморандумом”

– Леонід Кучма, який підписував цей документ, згодом сказав, що західні партнери обманули України “по повній”, не виконавши своїх обіцянок щодо гарантій нашій країні. А тоді, в 1994 році, в Будапешті, ви відчували якийсь підступ, що обдурять і не виконають зобов’язання?

– Ні, такого відчуття тоді не було. Навпаки, ми відчували, що знайшли стратегічне рішення, яке відкривало для України перспективу позитивного порядку денного для подальшого розвитку країни.

А ті, хто зараз намагається судити ту ситуацію виходячи з реалій сьогоднішнього дня, абсолютно не розуміють, яка була обстановка тоді. По-перше, в світі був великий ентузіазм з приводу закінчення “холодної війни”, і всі чекали, що попереду буде вічний мир і благополуччя. З іншого боку, Україна перебувала під безпрецедентним тиском США і Росії. І Вашингтон, і Москва дуже сильно домагалися нашої відмови від ядерної зброї.

Давайте уявимо, що було б, якби Україна не відмовилася від нього і не підписала Будапештський меморандум. Подивіться на Північну Корею, її статус, можливості. Ось таке ж могло статися і з нами. Тобто у нас тоді був вибір, і ми зробили його абсолютно правильно.

Але, на жаль, Україна вже через пару років після підписання Будапештського меморандуму сама фактично поклала цей документ “на полицю” і не намагалася використовувати його потенціал в міжнародних відносинах. Навіть після 2014-го, коли можна було явно констатувати, що одна з її підписали – Росія – явно порушила свої зобов’язання.

– І чому Порошенко в 2014-му і наступних роках не активована Будапештський меморандум, а погодився на “Мінськ”?

– Відповідь дуже проста. Будапештський меморандум не тільки давав Україні гарантії безпеки, але і накладав на неї певні зобов’язання. Я маю на увазі, що нам не можна було розраховувати на обіцяні гарантії, якщо з однією країною-гарантом ти граєш в стратегічні ігри проти іншої країни-гаранта. Іншими словами, з НАТО проти Росії в рамках Будапештського меморандуму проводити зовнішню політику неможливо, якщо хочеш розраховувати на ефективність передбачених у ньому гарантій. Але тодішня українська влада і еліта хотіли бути вільними від цих зобов’язань.

– Це правда, що початковий текст меморандуму відрізнявся від того, який був в кінці кінців підписаний?

– Так, спочатку було два тексти – український і американський. Їх відмінність в тому, що ми в своєму документі дуже детально виписали всі гарантії та механізми їх реалізації. Ми також хотіли, щоб меморандум фіксував юридичні зобов’язання з боку країн-гарантів. Американська ж версія була дуже загальної. Вони робили все можливе, щоб документ не мав юридичної сили за міжнародним правом і щоб в ньому містилися мінімальні механізми реалізації їх гарантій.

Документ, який був в кінці кінців прийнятий і підписаний, – це підсумок дуже важкої дипломатичної роботи, і ми домоглися дуже позитивного результату для України. Хоча б тому, що з точки зору міжнародного права даний документ безперечно є юридично обов’язковим для всіх держав, які його підписали. Будапештський меморандум має всі атрибути міжнародно-правового договору в контексті положень Віденської конвенції про право міжнародних договорів.

Друге – ми змогли добитися і прописати в ньому гарантії, що стосуються не тільки політичних аспектів суверенітету і територіальної цілісності України, а й поширили ці гарантії і на недопущення економічного тиску на Україну. І останнє, і найголовніше, – ми домоглися того, що в разі загрози застосування сили чи агресії Україна, згідно з меморандумом, має право вимагати термінові консультації з країнами-гарантами.

“США мають чіткі зобов’язання перед Україною”

– Ви говорите, що вдалося домогтися гарантій від країн-підписантів. Але Євген Марчук згадував, що в підсумковому англомовному оригіналі тексту меморандуму жодного разу не вживається слово guarantees (гарантії). І в назві, і в тексті використовується тільки слово assurances (посвідчення). Це правда?

– Це було довгу суперечку під час узгодження документа, який закінчився таким компромісом. Якби ми залишили в тексті слово “гарантії”, то це, з точки зору внутрішнього американського права, накладало б на США певні міжнародні юридичні зобов’язання. І в цьому випадку Будапештський меморандум мав би ратифицироваться американським Конгресом. А в той момент було очевидно, що цей документ не пройде через парламент США.

Тому американці замінили guarantees (гарантії) на assurances (посвідчення). А ми пішли на це, щоб розблокувати можливість підписання меморандуму. Але з точки зору міжнародного права це нічого не змінює. США в міжнародно-правовому плані мають чіткі юридичні зобов’язання перед Україною допомагати їй, якщо її територія і незалежність виявляться під загрозою. І США виконують цей меморандум. Але мені здається, що Україна ніколи особливо і не вимагала від Америки виконання її зобов’язань в контексті положень Будапештського меморандуму.

– Багато хто після початку агресії в Криму і Донбасі очікували військової допомоги від країн-гарантів. Коли розроблявся цей документ, Україна планувала у ньому військову допомогу Заходу?

– Тоді про це не думали. Я вже говорив, що тільки-тільки пройшла розрядка, все наділялися на вічний мир і злагода. Тоді навіть було не зовсім коректно на міжнародному рівні оперувати такими категоріями, як “агресія”, “війна”, “військова допомога” та інше.

Але Будапештський меморандум практично у всіх своїх положеннях посилається на статут ООН. А він передбачає застосування збройних сил, якщо з точки зору міжнародного права зафіксований акт агресії. Тому Україна має право вимагати від США та інших країн-гарантів максимальну допомогу, в тому числі і з боку їхніх збройних сил.

– Тобто ви хочете сказати, що в березні 2014 року Україна могла від країн-гарантів вимагати введення, наприклад, їх кораблів в Чорне море, до кримського узбережжя, для відображення російської агресії?

– В рамках Будапештського меморандуму ми могли робити будь-які пропозиції, які, на наш погляд, допомогли б відбити агресію і захистити нашу територіальну цілісність. Але давайте повернемося в 2014 рік. Що ми могли зажадати від країн-гарантів, якщо самі і пальцем не поворухнули для захисту Криму? Навесні 2014 го в Києві просто не знали, що робити, і не віддали ніяких наказів українським військам на півострові на застосування військової сили. Ми самі не захищалися, так чому нас повинен був захищати хтось інший? Тобто не треба свою неспроможність прикривати невиконанням Будапештського меморандуму країнами-гарантами. Цей документ є спроможним, але тільки якщо ми самі готові його виконувати і рішуче вимагати виконання передбачених в ньому зобов’язань усіма державами-гарантами.

“Будапешт не можна протиставляти Мінську”

– Опитування Зеленського по Будапешту – це піар-маніпуляція або реальний план “Б” і альтернатива Мінську Донбасом?

– Я сподіваюся, що це нове стратегічне бачення українського керівництва з точки зору знаходження формули світу на сході України і вирішення питання Криму. Це можна вважати планом “Б”, але тут чітко потрібно розуміти головне: Будапешт ні в якому разі не можна протиставляти Мінську, це взаємодоповнюючі міжнародні інструменти. Мінські угоди народилися під час найактивнішої фази бойових дій, і це тактичний документ про досягнення стійкого перемир’я. Реалізація Мінських угод сама по собі світу не принесе. А ось Будапештський меморандум створює стратегічний формат для вирішення кризи і відновлення територіальної цілісності України. Пошук світу в рамках цього формату піднімає питання в контексті всієї європейської безпеки і виводить цей процес на якісно новий дипломатичний рівень.

І добре, що Зеленський з цим питанням звертається саме до народу України. Тому що наші правлячі еліти десятиліттями самі були не готові використовувати Будапештський меморандум для захисту національних інтересів країни.

– Тобто ви хочете сказати, що Захід готовий активувати цю опцію, варто тільки захотіти самій Україні?

– На Заході до Будапештського меморандуму ставляться дуже серйозно. Вони там просто дуже раді, що українські еліти забули про нього. Я впевнений, що за допомогою розумної, раціональної та креативної дипломатії ми зможемо значно посилити активну допомогу Заходу в контексті Будапешта. На жаль, раніше ми цього не робили.

– Ви говорите, що Захід згоден виконувати меморандум. А як бути з Росією, яка категорично виступає проти цього? У Москві заявили, що вони готові тільки до Мінського формату і що про Будапештський меморандум не йдеться, тому що Росія не вважає себе його порушником. Як бути?

– Я переконаний, що якщо не протиставляти Будапешт Мінську, то можливо переконати Росію не відкидати потенціал меморандуму. Тобто потрібно паралельно використовувати обидва формати – як Мінський, так і Будапештський.

“Відновлення ядерного статусу України – один з найбільш чутливих питань для Заходу”

– А якщо Зеленському не вдасться по-новому активувати Будапештський меморандум, що робити тоді?

– У разі невиконання Будапештського меморандуму у нас виникає право по-іншому дивитися на наші зобов’язання щодо нерозповсюдження ядерної зброї.

– Говорячи по-простому, Україна може переглянути свою відмову від ядерної зброї і реанімувати свій ядерний цикл?

– Так, це самий негативний і найбільш небажаний сценарій, який можуть собі уявити в Вашингтоні, Лондоні, Пекіні, Москві та Парижі. Але ніхто в Україні за останні 10 років не намагався використовувати цей козир. А якщо ви просите виконувати меморандум, “стоячи на колінах”, в позі прохача, то його ніхто не виконуватиме. Слабких ніхто не поважає і не слухає. Для того щоб реалізувати весь потенціал меморандуму, Україна зараз потрібно встати з колін і зажадати впевнено і переконано беззастережного виконання всіма державами-гарантами їх зобов’язань за Будапештським меморандумом.

– Хіба ми можемо зараз відновити свій ядерний цикл?

– Якщо країна мала ядерні технології, то вона завжди може їх відновити. І в України залишився цей потенціал. Подивіться, скільки у нас атомних електростанцій. Я не закликаю, щоб ми відразу ж почали рухатися в бік відновлення ядерного статусу України. Але ця тема до сих пір, через 26 років після Будапешта, залишається одним з найбільш чутливих питань для Заходу. Вони розуміють, що з Кримом і врегулюванням кризи на Донбасі щось пішло не так. А значить, з міжнародно-правової точки зору Україна має всі права заявити, що ставить під сумнів режим нерозповсюдження ядерної зброї, в рамках якого вона відмовилася від ядерної зброї, не отримавши взамін ефективних міжнародних гарантій свого суверенітету і територіальної цілісності.

Коли я звертаю увагу західних колег на цей аспект, вони дуже серйозно ставляться до ймовірності відмови України від свого без’ядерного статусу і визнають легітимність постановки питання з боку України в такій площині. І тут нашій дипломатії потрібно також бути більш креативною. Наприклад, вимагати в рамках ООН почати консультації про ефективності гарантій країнам, які відмовилися або від яких (Північна Корея, Іран і ряд ін.) Міжнародне співтовариство вимагає відмови від ядерної зброї. Це дуже незручне запитання, в першу чергу для держав-гарантів по Будапешту. Але тільки ставлячи перед ними незручні питання, Україна може в повній мірі реалізувати потенціал Будапештського меморандуму для відновлення своєї територіальної цілісності в межах 1991 року.

СПРАВКА “КП”

Будапештський меморандум – документ про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Меморандум був підписаний в грудні 1994 року президентами США, Росії, України і прем’єром Великобританії. Згідно з меморандумом, Київ, в обмін на відмову від свого ядерного арсеналу, отримував гарантії територіальної цілісності і суверенітету. А згідно з другою статті меморандуму країни-гаранти пообіцяли утримуватися від силових дій проти України.

ДОСЬЕ “КП”

Олександр Олександрович Чалий

Народився 3 квітня 1954 року в Вінниці.

Закінчив Київський національний університет ім. Т. Шевченка в 1977 році, факультет міжнародних відносин і міжнародного права. Кандидат юридичних наук.

З 1993 по 2008 роки працював в органах державної влади України. Обіймав посади першого заступника міністра закордонних справ і заступника глави Секретаріату президента України. Дипломат. У 1999-му був визнаний дипломатом року. Має дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла України. Заслужений юрист України. Володіє англійською, російською та португальською мовами.

Одружений, має доньку та сина.